内容摘要：对湖南的调研发现，中央各项惠农政策提高了农民种粮积极性。当前湖南粮食生产中存在一些突出问题：农民种粮效益低，地方政府抓粮食生产积极性不高，农田水利基础设施建设滞后，基层农业技术推广体系严重不足。本报告提出稳定粮食生产的相关政策建议。

　　关键词：粮食，稻谷，生产，湖南省

　　湖南是我国稻米第一大省，在国内稻米供给中的地位重要，湖南省近两年稻谷总产稳定在247.5亿公斤左右，居全国第一位。年均调出籼稻35亿公斤。我们最近对湖南省进行了专门调研，主要情况如下。

　　一、湖南粮食生产基本情况

　　湖南省总面积21.18万平方公里，其中耕地378.73万公顷，人均0.84亩。山地1086.67万公顷，丘陵326.22万公顷，平原277.86万公顷，水面135.37万公顷，大体是“七山一水两分田”。湖南是全国13个粮食主产省之一，稻谷生产第一大省，稻谷产量约占全国总产的13%。目前，全省稻谷总产前七位的地区是衡阳、常德、邵阳、岳阳、永州、长沙、益阳市，其稻谷产量占全省总产的70%。其中衡阳、常德、岳阳、益阳四市为全省的稻谷核心产区。这次我们调查的常德市鼎城区(县)、益阳市沅江市(县)均为优质稻谷生产基地县。全省粮食年商品量在90亿公斤左右，商品率约为31%，省内粮食总量平衡有余，富余品种为籼稻，年均销售出省35亿公斤左右，短缺品种主要为小麦、玉米、粳稻，年均购进30亿公斤左右。

　　(一)稻谷总产连续四年稳定增长

　　湖南省粮食播种面积一直保持年均466.67万公顷以上，2004年起恢复到506.67万公顷以上，2007年达到529.59万公顷，其中水稻播种面积约占粮食播种面积的80%。2004年以来，国家大力扶持粮食生产，湖南省粮食总产保持在280亿公斤以上，2004年为281亿公斤，2007年达到291亿公斤，其中稻谷占总产量的85%左右，即247.5亿公斤。并实现了4年粮食连续增产。1993年以来，湖南稻谷平均亩产保持在400公斤左右，最高为1997年436公斤，2006年为397.8公斤。

　　(二)优化粮食品种

　　一是湖南省从上世纪50年代开始推行双季稻种植，到70年代末双季稻面积基本稳定，平均亩产比单季提高100公斤。二是改高秆品种为抗倒伏的矮秆品种。从60年代推行，到70年代基本普及，产量比高秆品种平均增加10%~20%。三是改常规稻为杂交稻。袁隆平院士在1974年成功培育出第一个“三系”杂交水稻组合，随后大力进行推广，产量比常规稻提高20%以上。四是改“三系”为“两系”。从1995年开始示范推广，产量比同熟期三系杂交稻高一成多。特别是两系杂交超级稻的研究成功，大幅提高了水稻单产。五是改普通稻为优质稻。1984年，全省米质较优的品种比重仅为8.76%。经过大力实施“湘米优化工程”，优质稻比重提高到2007年的63%。2007年全省优质水稻面积226.67万公顷，比2003年增加了74万公顷，稻米品质明显改善。除了发展稻谷种植之外，湖南省在2007年玉米种植达到面积36.2万公顷，比2003年增加了7.2万公顷，旱粮总产占粮食的比重达到12%左右，缓解了粮食多样性需求矛盾。

　　(三)粮食生产效益有所提高

　　根据所调查县市提供的资料，2004年普通早稻销售价为0.73元/斤、中晚稻0.74元/斤。2005年农民出售稻谷的价格有所下跌，2006年稻谷价格回升，到2007年，早稻销价为0.77元/斤，中晚稻0.83元/斤。单从稻谷的生产者价格看，早稻比2003年提高了52%，中晚稻比2003年提高41%，农民种粮从亏本转向了略有盈利，2004年以来，稻农每季每亩净收益在100元到200元之间。

　　(四)抛荒和“双改单”得到扭转

　　我们在调查中十分关注抛荒的事，但从座谈调查和走访农户的情况看，由于近年来国家对种粮农民实行了直接补贴等惠农政策、粮食市场价格上升，农民种粮积极性有所提高，我们所到之处没有发现抛荒现象，相反，我们看到农民开始“惜地”，纷纷要回租出去的土地。今年以来，湖南省委省政府高度重视粮食生产，省财政拿出4000万元稳定粮食生产，对“抛荒”严加管束，有此现象的地方，要逐级追究责任。同时，在我们调查的地方，“双改单”的现象也得到了有效扭转，多是“稻稻油”的种植方式，即种早、晚两季稻，冬季种一茬油菜，单季稻多是在半山区种植。

　　二、湖南省粮食生产有关的问题

　　(一)粮食生产者价格偏低，种粮收益下降

　　当前农民反映最强烈的问题是化肥、农药等生产资料快速上涨，补贴不能弥补生产资料上涨所造成的损失，同时粮食价格增幅却较小，农民种粮的收益呈下降态势。2008年，全省农民种一亩双季稻可获109.5元(早稻10元、晚稻15元、农资综合补贴71元、粮食直补13.5元)的国家补贴，较上年增加了47.2元。常德市提供的一份农户调查资料表明，2008年每亩水稻(双季)种植成本比2007年增加198元(详见下表)，增加的补贴不能弥补生产资料价格上涨。沅江市的调查资料也反映了相同的情况，由于化肥等生产资料的迅速上涨，2008年农民种植一亩双季稻的成本将比2007年增加154元。

　　2008年水稻生产成本变化情况表水稻种植投入品(量)2007年费用(元)2008年费用(元)增加(元)碳铵100千克447430磷肥100千克407434尿素25千克456015钾肥25千克5511055农药8次/亩6110039机械费用7510025种子75750合计395593198。

　　对桃源县的调查表明，当前尿素、钾肥、复合肥每吨价格分别为2450元、4400元和4600元，比去年同期的增长幅度分别为24%、50%和48%。目前早籼稻和晚籼稻每百斤市场价格分别是80元和88元，仅比去年同期增长8%和13%。由于农资及用工成本增加，农民种粮效益以每亩每年50~100元的速度下滑。

　　(二)农民有改种其他作物的倾向，政府稳定水稻种植压力加大

　　虽然粮价有所提高，但与种植其他经济作物比较，种粮收益仍然偏低。常德市的农民对我们讲：“我们这里种一亩棉花的能收1000元，一亩精养池能赚1500元，种一亩蔬菜纯收益约3000元，而种一亩水稻最多收500元左右，我们当然想种别的了。”由于种粮的比较效益偏低，农民转向养殖和种经济作物的趋势比较明显，当地干部说：现在是粮退菜进、粮退水进(养鱼)、粮退果进、粮退花进，稳定粮食生产的压力非常大。

　　(三)市、县政府抓粮食生产的积极性不高

　　粮食主产区政府抓粮食生产没有财政收益，反而会产生包袱。粮食主产区在抓粮食生产上倾注了大量的物力、财力、精力，相对来说工业基础比较薄弱，地方财政收入举步维艰，基本上是“产粮大市(县)、工业弱市(县)、财政穷市(县)”。尤其是前些年国家实行粮食低价位收购、高成本储备政策，使粮食主产区“背着包袱抓粮食，抓了粮食背包袱”，挫伤了主产区地方政府发展粮食生产的积极性。据常德市统计，从1998年至2005年，全市国有粮食购销企业已经上报且认定的亏损挂账达22.6亿元，其中政策性挂账14亿元，市财政每年为此负担1.4亿元利息。同时，市财政每年还要拿出9500多万元建立粮食风险金，地方财政不堪重负，形成了产粮越多、包袱越重、财政越穷的局面。粮食主产区地方政府只有压力，没有动力，抓粮食生产也就缺乏积极性。

　　(四)农村水利基础设施薄弱，防灾减灾能力低下

　　近些年来，各级政府对大江大河大湖治理的投入大幅度增加，对农业生产是有利的，但对农村小水库、小排灌、山塘沟渠的小水利设施建设投入较少。尤其是税费改革后，农田水利设施建设面临缺资金、缺劳力、难组织的困境。不少地方反映，目前的农田水利基础设施防旱排涝的能力甚至不如10年到20年前的水平。

　　湖南省共有水库1.33万座，其中病险水库5600多座，这些农田水利设施老化、年久失修，很多地方病险水库泵站带病运行，旱不能灌，涝不能排，沟渠塘堰淤塞严重，严重影响粮食生产发展。用机电排灌面积比重偏低，沟渠陈旧风化，设施设备配套差，抗灾能力明显下降，特别是中低产田面积过大，约占全省稻田面积的70%，农田基础设施的维护缺乏足额的资金保障。尤其是洞庭湖区的排涝存在隐患。

　　桃源县的水利工程较多，且大都建于上个世纪60年代前后，目前工程存在的问题相当突出，防灾抗灾能力严重弱化，主要表现在堤防工程不达标、水库枢纽病险重、大中型灌区萎缩大等方面。该县大、中、小型水库灌区设计灌溉6.87万公顷，由于干渠和支渠年久失修，垮、漏、废、堵现象突出，目前有效灌溉不足5.33万公顷，大型水库黄石灌区设计灌溉2.5万公顷，目前只能灌到1.8万公顷，萎缩了1/3。全县仍有35%的耕地靠天吃饭。

　　(五)农业技术推广体系薄弱，乡级技术推广体系基本处于瘫痪状态

　　近年来湖南省的部分地方对乡镇机构进行了改革，而每次改革都是农技推广站首当其冲，致使基层推广队伍反复出现“线断、网破、人散、站垮”的局面，乡镇的农技推广体系普遍处于瘫痪状态。

　　常德市的调查表明，近些年来，由于粮食主产区县级财政困难，乡镇农技站工资和工作经费基本无保障，农技干部无公务员身份，形成了经济上没有看头、政治上没有奔头的状况，农技人员大量流失，农技服务严重滞后，农技推广体系落入“养兵无钱、打仗无员”境地。常德市的湖区产粮大县安乡县，大部分乡镇农技站只有2人，站长由财政每月发放600元基本工资，技术员每月只发200元的工资补贴。迫于生计，多数农技员只得拿出主要精力从事农资经营。澧县的情况是，由于推广经费严重不足，农技人员的工资、补贴到位成了一个大问题，农技人员不得不靠卖种子、化肥、农药或做点别的生意来解决生存问题，严重影响他们正常的社会化服务工作。目前，常德市在册的农技员1240人，实际在岗的仅有586人，不到总数的一半，平均1.63万亩耕地才有1名农技员，大面积粮食生产技术服务无从开展。阮江市的调研也反映了同常德市相似的问题，该市的农技推广体系也是空中吊楼底下无脚，基层处于瘫痪状态。

　　三、政策建议

　　通过座谈和农户访谈调查，我们看到在中央惠农政策、稻米市场价格回升等因素综合作用下，农民种粮的积极性有所提高。从目前的措施与早稻长势看，今年湖南稻谷生产应该是个增产年。为稳定粮食生产，地方政府和农户提出了一些建议，归纳如下：

　　(一)加大对农民种粮的补贴力度，完善补贴方式

　　农资价格上涨过快，种植成本急剧上升是当前粮食生产中群众和基层干部反映最强烈的问题，农民希望政府能够提高补贴，弥补农资价格的上涨。根据测算湖南每亩双季稻2008年种植成本将比2007年高150～200元，虽然2008年已经增加了补贴，每亩双季共109元，还不能抵消成本的上涨部分，希望再增加对稻农的补贴，如每亩再增加50元左右。

　　不少基层干部认为应完善补贴的方式，已给农民的补贴不该停，但除了给农民补贴外，应专门对小型农田水利基础设施建设和维护进行补贴，保障农田水利基础设施的正常运行。

　　(二)适当提高稻米最低收购价，提高农民种粮收益

　　稻谷最低收购价政策给农民吃了“定心丸”。2004年是公布稻谷最低收购价格的第一年，当年农民种粮积极性较高，粮食价格的上涨幅度也较大。当年早稻市场均价达到了每0.71元/斤，中稻达到了0.74元/斤，晚稻0.75元/斤，分别比2003年上涨了0.23元/斤、0.16元/斤、0.15元/斤，高于国家公布的最低收购价价格。2005年，粮食价格有所回落，湖南启动了最低收购价机制，粮食收购价格基本上是在国家公布的最低收购价水平。2006年湖南省同样启动最低收购价，收购价格较2005年有了提高，早稻收购价格0.73元/斤左右，中稻0.75元/斤，晚稻0.75元/斤。2007年由于农资成本、劳动力成本上涨幅度较大，粮食市场价格也不断提高，湖南省不用启动最低收购价格。2007年湖南省早稻市场均价为0.78元/斤，中晚稻为0.83元/斤。略高于今年新提高的稻谷最低收购价格水平，由于稻谷最低收购价不仅有“托底”的功能，而且对市场价格有“标杆”的作用，当地干部和农民希望能提高到0.90~1元/斤。现在国际市场粮价大大高于国内粮价，对农民也产生“预期”作用。要稳定粮食生产，必须逐步让农民种粮有利可图。

　　(三)提高粮食风险基金中央财政占比，探索粮食产销区利益平衡机制

　　客观上，粮食主产区承担了主销区的粮食生产和储备成本，是当前主产区政府反映比较强烈的问题。当地干部认为，作为粮食主产省，多产粮食，为国家粮食安全承担重任，主产区义不容辞，但也不能让主产区“太吃亏”。主产区往往财政困难，希望中央财政能够大幅度增加粮食主产省的转移支付，鼓励粮食主产省安心生产粮食。这样既可以保障国家粮食安全，又能促进区域分工的发展。保护农民种粮和地方政府抓粮两个积极性。

　　(四)继续加大对农田水利基础设施的投入

　　基层干部普遍反映，农田水利设施建设面临缺资金、缺劳力、难组织农民的困境。农村小水库、小排灌和山塘沟渠小水利设施缺乏修补与必要的维护，不能发挥正常的排灌功能，成为农业生产的隐患。近几年的粮食生产稳定增产很大程度得益于风调雨顺，年久失修的农田水利基础设施在勉强维持运转。希望国家能够像重视大江大河治理、城市防洪一样重视农田小水利建设，增加这方面的投入。

　　(五)探索新的农业技术推广机制，为农民提供技术服务

　　目前乡镇一级直接面向农民的公共服务实际缺位，基层干部普遍认为，县乡综合改革时只强调减人减编的做法不可取，最明显的就是基层农技推广服务体系的瘫痪状态对农业发展不利。建议中央对基层公益性农技推广服务安排专项转移支付。作者：国务院发展研究中心“我国粮食储备与粮食市场调控研究”课题组 陈健鹏　执笔 来源：国研视点